“城市時代來了。”

　　11月3日下午，當中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》正式對外發布后，尹稚在微信朋友圈如此轉發評價。

　　尹稚是清華大學建筑學院教授、清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長，北京城市副中心規劃主持人之一，是我國城市化領域的權威專家之一。他為何會發出這樣的感嘆？“十四五”期間中國城鎮化道路會有哪些新方向？帶著這些問題，21世紀經濟報道對尹稚進行了獨家專訪。

　　尹稚認為，“十四五”期間，將是中國社會正式從農業社會走向城市社會的關鍵過渡時期。

　　近日，《求是》雜志發表了習近平總書記重要文章《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》。關于完善城市化戰略，文章提到了兩個“客觀規律”，“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，這是符合客觀規律的”，以及“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律”。同時，文章也指出，城市發展不能只考慮規模經濟效益，城市單體規模不能無限擴張。

　　圍繞關于“推進以人為核心的城鎮化”的思考，在兩個小時的長談中，尹稚從“戰術上”向21世紀經濟報道記者詳細描繪了未來，在主體功能區規劃的約束下，不同區域、不同發展水平、不同行政級別的城市，如何“各歸其位、各司其職”地構成新的城鎮體系和發展格局。

　　對于大城市，尹稚認為，不能“懶政”化簡單控制城市的開發強度和人口密度，要通過設施投入的加大、管理模式的改革和區域協同的推進，來實現城市發展在效率與宜居之間的平衡。

　　對于中小城市和縣城，尹稚則認為，隨著城市化社會的到來，我國位于城市化地區的相當一部分縣城，其作為農業社會基本管理單元的作用正在或者已經喪失，未來需要通過“撤縣設市”“撤縣設區”實現政府管理職能的優化。而對于位于農產品主產區和重點生態功能區的這些城市而言，也同樣擔負著農業現代化和生態文明建設的重要任務。

　　城鎮化頂層設計未變

　　《21世紀》：“十四五”期間，城鎮化的頂層設計會有變化嗎？

　　尹稚：從此次《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“規劃《建議》”）、十九屆五中全會公報和其他重要文件、講話的內容來看，基本上把黨的十八大以來關于中國的城鎮化進程的內容做了一個總結。

　　從黨的十八大就提出，城市群是中國城鎮化的主要載體，再到以人為核心的新型城鎮化，可以說頂層設計沒有改變。同時，十九屆五中全會還再次強調了，我們國家要在2035年基本實現新型城鎮化。

　　應該說，中央對新型城鎮化的思路，有幾條一以貫之的主線。第一條是以人為核心。因為城市化的最終目的是實現人的生產、生活方式的轉變，生活質量的提升和實現人的現代化。

　　第二條主線，城市化要通過綠色化的路徑和綠色化的標準來實現。在大的生態文明背景下，不能回到過去所謂的高速的、簡單粗放式的發展。

　　第三條主線，要強化中國發展的戰略支點。為什么要強調優勢區域，強調城市群、都市圈和中心城市等概念？其實是在強化打造中國參與國際競爭和構建“雙循環”新發展格局過程當中最有優勢的戰略支點，支點起不來就談不上產業和人口從集中走向擴散，談不上經濟動能從集中走向更強的輻射和對區域的支撐。

　　第四條主線，強化縣城和農村對社會穩定的保障作用。如果不能夠建立良性的城鄉關系，以及發達地區和欠發達地區之間穩定高效的轉移支付關系，那么也很難實現基層社會的穩定。

　　《21世紀》：這次五中全會會議公報和“十四五”規劃《建議》中，城市領域最值得關注的是什么？

　　尹稚：這次五中全會以及“十四五”規劃《建議》的相關文件，對《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》文章中提到的兩個城鎮化的客觀規律或者說趨勢，給予了進一步的充分肯定和強調。我們國家未來大的城鎮化戰略方向，也必然會遵循這兩條規律。

　　第一個規律，“人往高處走”，中國的城市化進程目前還處于強聚集階段，產業和人口還會繼續向優勢區域集中。

　　第二個規律，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。

　　中國需要更多戰略支點城市

　　《21世紀》：習近平總書記在上述重要文章中提到，我國常住人口城鎮化率已經達到60.6%。這是否意味著我國的城鎮化已經進入了新的階段？

　　尹稚：我認為，這意味著中國已經正式從一個農業大國，邁進了一個以城市型社會為主導的現代化強國的門檻。

　　在這個過程中，以前是優先強化城市，然后隨著城市的強大，不斷的通過各種級別的區域協同去反哺鄉村和農業地區。所以“該進城的進城，愿意返鄉的返鄉”。新型城鎮化規劃已經實施了4年，上半場主要解決新移民怎么進城的問題，下半場主要是解決人和資源怎么返鄉的問題。

　　《21世紀》：在這個階段中，我們的城市發展要解決哪些問題？

　　尹稚：我認為，以下幾個問題還需要進一步加深認識。

　　第一，我們國家需要更多能作為參與國際競爭戰略支點的城市出現。我們曾經做過一個研究，美國能稱為國家級中心城市或者重要區域性中心城市的城市有50多個，歐盟也有接近50個。而我國的發展，其實很長時間過于依賴少數幾個所謂一線城市的特大城市。這樣的發展狀態，其實既有安全隱患，也有發展不平衡不充分的隱患。所以，在當前的時代背景下，需要高強度投入，讓優勢區域的產業、人口、承載力三方面都有所提升，培育更多的國家未來的戰略支點城市。但這個選擇的過程，不是僅從經濟、人口總量來選擇，也不能把中心城市集中于少數的經濟最發達地區，而要考慮國家大的發展戰略、區域平衡和國土安全等多方面問題。

　　第二，城市是產業新舊動能轉換的最主要基地。要培育新動能，其實跟科研創新密切相關。而科研創新依賴的其實是產業和人口的密度。如果沒有高密度聚集，就不可能催生出來所謂的創新機制。所以，從這個角度看，城市是孕育創新機制和新動能的搖籃。只有把城市做強了，才能形成新動能，才能在此基礎上產生擴散效應和溢出效應，帶動更大區域的發展。

　　第三，人的現代化，要靠城鄉之間良好的雙向循環來實現。城鎮化的核心是人的現代化。人的現代化，一方面是人力資源素質的大幅度提升，另外一方面是實現人的代際階層的提升。而這兩個提升，其實都是通過城鄉之間的雙向循環來實現的。鄉村要通過教育渠道不斷的向城市輸送人才，而城市已經發育成熟的人群，又返鄉去開拓農業地區。

　　第四，城市是公共服務水平提高的發源地和輻射源。城市是現代文明的發生地，也是現代教育、現代醫療、現代的生活方式的規范化、行為標準建立的基地，是實現均等化的活水源頭。

　　第五，最有消費潛力的中等收入群體，其擴大和保障的系統，也主要是在城市。應該說，要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，需要擴大中等收入人群。

　　第六，中國特色的生態文明和綠色化發展道路的突破口在城市。歐盟和美國，國土面積與我國相近，但人口只有我國三分之一左右。我們的城鎮化率已經達到60%，未來要實現類似的城市化水平的話，就意味著我國用1-2倍的資源付出，完成3-4倍人口的城鎮化。

　　也就是說，我國的城市化效率要比歐盟和美國要高一倍以上，才能夠實現生態保育、農業生產和城市化進程之間的一個大平衡。

　　這也決定了，未來中國城市的人居環境一定是高強度、高集約、高密度的功能復合化的人居環境。歐美，尤其是美國式的低密度的城市，我們的資源環境是承受不了的。如何在生態文明建設和城鄉發展過程中，實現效率與舒適、效率與宜居之間的異地平衡和時段性平衡，是一個艱巨的課題，也是最大的戰略思考。

　　簡單降低人口密度和開發強度是懶政

　　《21世紀》：你已經第二次強調“承載力”的問題，實際上習近平總書記也在上述重要文章中提到了要合理控制城市人口密度，你怎么看提升承載力和保持一定的人口密度和開發強度的關系？

　　尹稚：這首先要討論城市的密度問題。

　　實際上，討論城市密度問題的時候，一般有三個維度的數據。一是市域人口密度，就是指城市整個行政轄區，包括下屬區縣里的人口，這里面既有城市化的人群，也有農民。二是主城區的密度，指已經結成板塊的密集連綿的主城建成區的人口密度。三是主城最核心地區或者最繁華地區的人口密度。不能將這三者混為一談。

　　在我國大型城市的最核心地區，密度是比西方發達國家大城市的主城區的平均密度要高，但如果拿同樣面積尺度的主城區來比的話，我們的土地利用效率和人口密度必然是偏低。以北京為例，如果用核心的東西城兩區和紐約以及東京比，人口密度可能更高，但是如果用城六區和紐約、東京同等尺度的主城區相比則偏低。所以，我國特大城市的人口密度和開發強度，還存在進一步優化的空間。

　　其次，是怎么提升的問題。

　　集約化和高強度發展，要有公共設施、基礎設施、環境設施作為支撐和保障。城市病不是因為城市規模過大或者發展速度過快引起的，引發城市病的成因是匹配失調，其背后原因是比較復雜的。但從表面上來講，第一，我們對城市公共服務設施和市政工程設施的投入，長期滯后于城市的發展速度；第二，我們的城市治理模式和治理能力，和城市發展能力有錯配。

　　可以這么說，適當的高密度不可怕，但不能是缺少基礎設施和治理模式支撐的高密度。簡單的把人口密度和開發強度降下來，實質上是一種懶政。就像我一再強調的，我國的資源稟賦決定了我們的城市一定是高集約化高密度發展的。而懶政，是高密度發展的最大敵人。

　　最后，按照城市的發展規律，長期、宏觀地來看，還是要依靠優勢區域內大中小城市的協同發展來解決。

　　這要從城市的發展階段說起。第一階段一定是中心城區的持續擴大、開發強度的增加和城市功能的不斷疊加。第二階段開始外溢，在城市外圍形成新的作為支撐點的中小城市。第三階段，周圍中小城市開始不斷加密，甚至出現大量鄉村形態但承擔城市職能的居民點。這是全世界城市發展的共同規律。

　　實際上，大中小城市在兼顧效率與舒適的平衡點的選擇上是不一樣的。大城市毫無疑問是偏向效率的，國內外都沒有適合養老的大城市。而聚居點規模越小，則越舒適、越宜居。如何在大城市功能和人口外溢的過程中，通過區域協同實現互補，既是大城市周邊中小城市的發展機遇，也是解決大城市各種問題的思路。

　　未來縣城的兩種發展路徑

　　《21世紀》：這種城市間的協同發展，對現有的城鎮體系提出了什么樣的要求？

　　尹稚：所謂區域協同，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”，找到適合自己的發展路徑。我們之所以前期在城鎮化進程中出現很多城市病、同質化的問題，主要是在城市化推進過程中，用一種財稅政策、一種激勵考核機制和一種開發建設模式，去試圖解決大中小城市各自的問題。所有的小城市都夢想著有一天變成中等城市，所有中等城市夢想有一天都要變成大城市，這其實是很荒唐的一件事情。

　　所以，未來我們要建立的城市體系，是要讓不同的城市找到適合自身的發展路徑，大城市、中小城市，乃至城鎮和農村，新的城鎮體系都能找到自身合適的定位。打個比方，就如同自然界中存在的生物鏈和相互關聯的生態網絡一樣，在城市化進程中，以人為核心，以不同規模為基底，也存在著大中小分工協同的生態圈和生態鏈條的互聯互通規律。

　　《21世紀》：具體來看，城市間的協同發展對大城市、中小城市和縣城等，分別會有怎么樣的影響？

　　尹稚：十九大報告提出，要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。大城市怎么發展，前面已經講了很多，我這里補充一下關于縣城的問題。

　　應該說，從兩千多年前秦始皇建立郡縣制之后，一直沿用到今天。“縣”在中國歷史上一直是農業社會的基本管理單元，從我們國家的統計口徑來看，“縣城”也就是傳統上的城關鎮，是“城鎮”而非“農村”。

　　但當中國走向城市化社會的時候，這1800多個縣就會發生分化。

　　第一，在城市化主體功能區里邊的縣，相當一部分會“撤縣設市”“撤縣設區”。比如地處城市群、都市圈、中心城市城鎮化范圍內的縣城，其主導功能早已經是城市職能，絕大部分一產的占比都小于10%，甚至小于5%，其農業職能已經大大弱化了，城市職能變成主導。而縣一級政府的機構設置，實際上還是面對農業社會為主的，用來管理城市是存在缺陷的，所以需要撤縣設市、撤縣設區。

　　這部分縣，其實早已經是城市體系的一部分。未來需要有效把握小城市的定位，做特做美做優，通過差異化發展，來深度參與中心城市所主導的社會經濟分工，從而謀求生存之道和發展之道。另外，這些城市尤其要警惕對交通效用做出誤判，認為憑借交通地理優勢，就可以做大做強做全。因為現實已經證明，交通條件越好，高端職能越會向大城市和特大城市集中。

　　第二，對于我國1800多個縣中，那些在城市化主體功能區以外的，處在農產品主產區和重點生態功能區的一半左右的縣，要避免其走向所謂的衰落，需要有自身獨特的價值和發展路徑，而不是繼續依靠工業化帶動城市化進程的老路。

　　這類的縣，首先要做的是公共服務補短板。也就是強化這些縣城以教育和醫療為核心的公共服務功能。習近平總書記在文章中也提到，“要選擇一批條件好的縣城重點發展”，這些縣城是實現我國社會穩定的必要支撐。同時，這些區域擔負著向城市地區輸送合格勞動力的任務，也是人從鄉村走向城市的第一個“跳板”，其勞動力“蓄水池”功能的實現，也需要彌補其公共服務的短板。

　　在這個基礎上，這些縣將來走的道路會是兩條，一條是農業加轉移支付，一條是生態資源加轉移支付。未來一段時間，我們要做的是讓農業和生態保育具有實際的產業效益和規模效益，能夠支撐這些縣城的部分支出。

　　其中，在農業方面，包括農產品的深加工和從產地開始的冷鏈等，都是我國農業目前發展的短板。處在農產品主產區的這些縣，如果能把農業產業鏈做長、做透，實現了農業的現代化，也能夠產生足夠的產業和人口聚集。另外，這次《規劃》建議提到，要完善糧食主產區利益補償機制，顯然也有這方面的考慮。

　　而在生態保育方面，我們國家剛剛作出了爭取2060年前實現碳中和的承諾，碳中和在單獨的城市地區，顯然是難以實現的。而處在生態功能區的縣，顯然要承擔提供更多生態產品的責任。這些產品中，既有碳排放的可交易型的生態產品，也應該有水、電等直接消費品。

　　要通過生態產品和主要生產要素的市場化配置，為這些提供生態產品的區域帶來更好的收入。不過，總體來看，這類區域的發展重點還是保護生態環境，提供生態產品，《規劃》建議中也明確提出了，要支持生態功能區的人口逐步有序轉移。