加快推進城鎮老舊小區改造具有重要意義。

　　今年6月份國務院常務會強調要加快改造城鎮老舊小區，引起各方面的廣泛關注。有關初步摸底顯示，全國需改造的城鎮老舊小區涉及居民上億人。其涉及面之廣、工程量之大、改造內容之復雜，使城鎮老舊小區改造既成為一項事關百姓安居的民生工程，也成為一項對經濟社會具有重要意義的發展工程。

　　隨著近年來我國城鎮住房建設的迅猛發展，存量住房在住房供應體系中的作用越來越重要。我國住房竣工面積已經在2014年出現，一些大城市存量住房在住房市場中份額已經超過半壁江山，例如，2019年以來北京二手房交易量占整個住房交易量的59.8%。因此，未來一個階段，我們住房公共政策應該把更多的目光投向基數越來越大的存量住房質量，這正是當前提出加快城鎮老舊小區改造的基本背景。

　　我國存量住房的結構性矛盾決定了城鎮住房改造任務較重。按照第六次人口普查中的住房數據測算，全國房齡在30年以上的住房比例在25%左右，住房質量與房齡明顯呈現反比關系，老舊小區的住房質量普遍具有較大提高空間。城鎮住房中，有9.9%的住房沒有廚房，有13.3%的住房沒有管道自來水，有28.2%的住房沒有洗澡設施，有15.6%的住房沒有廁所。

　　城鎮老舊小區中老齡化人口比重較大，使改造工作已迫在眉睫。我國60歲以上人口比例為17.9%；65歲以上人口比例為11.9%，而聯合國老齡化社會標準為60歲以上人口比例達到10%； 65歲以上人口比例達到7%，可見我國已經步入老齡化社會。與新建小區相比較，在老舊小區中老齡人口比例明顯較高。在目前以居家養老為主的居住結構下，老齡人口對住房功能的要求與老舊小區功能不完善之間的矛盾日益凸顯。城鎮老舊小區改造往往需要進行適老型住宅改造，對電梯、醫療、助餐、家政等方面提出新要求。

城鎮老舊小區改造既可以穩定投資，也有利于促進住房市場健康平穩發展。從整個宏觀經濟層面看，按照中央經濟工作會議和《政府工作報告》部署，在“六穩”工作中穩投資是重要方面之一。其關鍵是要投向有真實需求，具有較高投資效率的領域。城鎮老舊小區改造對于解決民生住房問題來講，無疑是非常必要的投資領域，且可以拉動數十個中間產品行業和終端消費品行業，支撐投資的作用十分明顯。同時，城鎮老舊小區的改造不會產生被動式的住房需求，也不會在住房供求平衡的條件下產生新的庫存問題，有利于鞏固當前住房市場調控成果，促進市場保持平穩運行。

必須認識到城鎮老舊小區改造的復雜性

與通常意義上的新建住房不同，城鎮老舊小區改造涉及的內容十分豐富，涉及的利益主體關系也十分復雜，這就決定了城鎮老舊小區改造必然需要一個多層次多元化的政策支持體系。

從經濟學角度分析，有些改造項目屬于“保基本”的層面，例如和老舊小區居民生活直接相關的水、電、氣、路、熱網等市政基礎設施改造以及垃圾分類設施等。這些改造項目所提供的是公共品，具有典型的外部性和非排他性特征。對于這類項目，政府必須承擔起應有的責任，加大公共財政和公共資源的投入。有些“提升類”基礎設施改造項目，其產權邊界相對比較清晰，利益相關方的關系也可以比較明確地界定，包括誰是項目的所有者，誰是項目的受益者，誰是項目的管理者等。在明確權益邊界下，城鎮老舊小區改造項目存在一定有償服務的可能性。例如，目前大家呼聲比較高的小區停車場、多層老舊住宅加裝電梯、高質量網絡入戶等。還有些是“完善類”的公共服務設施，包括社區的養老、撫幼、文化室、醫療、助餐、家政、快遞、便民、便利店等服務設施。這些改造內容主要是為了適應城鎮居民消費需求釋放、消費結構升級、消費形態躍遷，以及人口老齡化、家庭小型化趨勢，屬于非公益化或半公益化、市場化的城鎮老舊小區改造內容。

改造項目的不同屬性決定了相關公共政策必須是多元化多層次多維度的。對于政府來說，必須在要加強政府統籌規劃，摸清城鎮老舊小區改造需求底數，按照盡力而為、量力而行的原則，綜合考慮財政負債能力和老舊小區改造緊迫程度，安排好年度資金支持規模。要讓財政資金花在刀刃上，把握好財政投入與改造項目的公共品屬性的正比關系。即越是保基本的項目，政府越要加大投資比例或補貼力度，確保公共產品能夠充足供給，使城鎮老舊小區改造真正成為一項民生工程和民心工程。隨著改造項目的公共品屬性下降，政府要降低投入比例和補貼力度，更多是發揮財政資源的杠桿作用，使社會資本積極參與到城鎮老舊改造項目中。而對于那些可以完全市場化的改造項目，政府要敢于撒手，讓市場發揮配置資源的決定性作用，政府則重在建立公平的準入制度和規范的行業監管體系。對于居民來說，由于改造涉及到廣大住戶的切身利益，要充分了解和尊重居民改造意愿，積極穩妥地履行項目改造程序，科學合理測算和控制改造成本，讓城鎮老舊小區改造成為公開、透明的陽光改造。特別對于一些事關安全、質量、環保等方面的改造內容，堅決不留死角、不留隱患。

積極構建完善城鎮老舊小區改造多元化融資渠道

　　目前，各方面對加快改造城鎮老舊小區必要性和復雜性已經形成共識，關鍵問題還是城鎮老舊小區改造的錢從哪里來？從調研了解的一些情況看，個別財政能力相對薄弱的地方，存在為了控制改造成本而降低改造標準的傾向。要讓城鎮老舊小區改造的好事辦好，當務之急是積極構建完善城鎮老舊小區改造多元化融資渠道。

　　進一步發揮好財政資金的引導作用。要壓實地方政府責任，切實做好城鎮老舊小區改造年度計劃，及時調整水、電、路、網等基礎設施相關規劃，按照改造任務的輕重緩急，安排財政資金予以不同程度支持，優先支持保基本型的改造項目，使老舊程度嚴重的小區早日受益。中央層面要加大對城鎮老舊小區項目的轉移支付力度，統籌考慮“3個1億人”目標，對于中西部地區、邊疆少數民族地區、財政能力薄弱地區的城鎮老舊小區改造，予以適當政策傾斜。

　　積極吸引社會資本參與城鎮老舊小區改造。對于社會資本參與改造項目的，要分門別類地予以精準支持。在城鎮老舊小區改造項目招投標中，要按照高質量發展的工作要求，著力推進優質優價采購，避免最低投標價法在城鎮老舊小區改造中被濫用和誤用。對于參與公益性或準公益性改造項目的，可在稅費上予以一定比例優惠，加強項目成本控制。對于能夠產生穩定現金流的改造項目，可納入PPP項目庫予以支持，政府部門制定合理的公共服務價格和質量標準，通過“使用者付費”或“政府付費”獲得合理投資回報。老舊小區改造不僅要注重建筑外部基礎設施改造，還要注重建筑內部功能改造，通過老舊小區改造，形成一批設施功能更加完善、居住體驗更加舒適、人居環境更加宜居的中小戶型住房。

　　優化城鎮老舊小區的運營管理模式。加強城鎮老舊小區物業管理的能力水平提升，引導物業管理規模化水平，降低老舊小區運營管理成本，有效提高和合理使用小區公共空間收益，通過形成良性可持續的物業管理服務模式，促進解決城鎮老舊小區改造中“居民出一點”的積極性不高問題。

　　形成維修基金用于城鎮老舊小區改造的新方式。用活用好維修基金，在規定項目和規定程序下，將維修基金對于老舊小區改造。探索將維修基金用于購買住房質量保險，當住宅出現相應質量問題時，由保險公司提供必要的修繕資金，緩解維修基金支出決策難的問題。

　　（作者為國務院發展研究中心研究員）