同樣在2008年，環(huán)保部和國家旅游局選擇在黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)進行國家公園建設試點，并為湯旺河國家公園授牌。

　　國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部研究員蘇楊認為，試點迄今已有6年，但對遺產地的管理，基本上是新瓶裝舊酒。大多數以各種方式掛牌“國家公園”的遺產地，仍然沿襲現(xiàn)有的其他類遺產地管理體系的體制機制，沒有保護好、沒有服務好、沒有經營好等遺產地管理的共性問題，基本沒有緩解，有的地方不當經營現(xiàn)象甚至更加嚴重。

　　蘇楊總結，開展這些試點工作的地方政府，更多的是看中了國家公園品牌的經濟效益，試點情況既不規(guī)范、也不公益。所以，“無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態(tài)。”

　　甚至于國家公園的概念也還很模糊。蘇楊說，國家公園不等于價值較高的自然保護地。僅從數量而言，存在這樣一個關系：文化與自然遺產地＞自然保護地＞國家公園。

　　自然保護區(qū)絕不等同于國家公園，二者有兩方面區(qū)別：自然保護區(qū)強調保護，而國家公園強調保護利用兼顧；自然保護區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮功能和保護生物多樣性的平臺，其景觀價值不一定高，而國家公園必須具有國家級的景觀價值（當然也可能伴生較多的生態(tài)服務功能）。

　　桂林建立國家級森林公園1992中國語境下的“國家公園”

　　中國語境下的“國家公園”，實際上已有一大堆繁雜的稱謂：國家風景名勝區(qū)、國家森林公園、國家海洋公園、國家地質公園、國家濕地公園，國家城市濕地公園……

　　中國風景名勝區(qū)協(xié)會副秘書長周雄向《瞭望東方周刊》講述了具有中國特色的國家公園形成過程。他介紹說，在籌建“國家重點風景名勝區(qū)”之前，“我們曾與美國的相關部門交流，可以說，整體規(guī)劃和體系都向他們借鑒了經驗”。

　　在他看來，美國文明具有荒野文明的特性，其國家公園多在地廣人稀區(qū)域。而中國是農耕文明，包括九寨溝、張家界、泰山等，幾乎所有的風景名勝區(qū)內都有大量居民和大面積生活區(qū)，展示著獨特的人文脈絡。這是中國與世界上大多數國家公園的現(xiàn)實差別。

　　發(fā)達國家已經建成了成熟的國家公園體系。比如，美國于1935年通過了《歷史古跡法》（“Historic Sites Act of 1935”），規(guī)定將國家重要的自然與歷史性旅游資源統(tǒng)一交由國家公園管理局管理；德國為國家公園設立的政府管理機構稱為國家公園管理處，隸屬于所在地的縣議會，必要的管理經費由州政府根據規(guī)定下?lián)艿娇h；日本國家公園系統(tǒng)的管理由國家環(huán)境署與縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行。

　　其他一些國家，也都建立了統(tǒng)一的專業(yè)機構來管理國家公園。如韓國由隸屬環(huán)境部的國家公園管理局負責管理；澳大利亞的國家公園由環(huán)境與遺產部管理；新西蘭包括國家公園在內的自然與歷史遺產由保護部負責管理。

　　國外的國家公園體系不可能被照搬到中國。住建部《中國風景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展公報（1982—2012）》中說:“我國建立了國家建設行政主管部門、地方政府主管部門以及風景名勝區(qū)管理機構三級管理體制。”

　　其中，國家建設行政主管部門負責全國風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；省、自治區(qū)人民政府建設主管部門和直轄市人民政府風景名勝區(qū)主管部門，負責本行政區(qū)域內風景名勝區(qū)的監(jiān)督管理；而風景名勝區(qū)所在地縣級以上地方人民政府設置的風景名勝區(qū)管理機構，則具體負責風景名勝區(qū)的保護、利用和統(tǒng)一管理。

　　從體系上看，中國的風景名勝區(qū)也屬于中央與屬地層級管理。關鍵在于，除住建部外，林業(yè)局、環(huán)保部、海洋局等部門均有各自的國家公園系統(tǒng)。

　　國務院下屬機構中，沒有一個部門能綜合管理所有的中國國家公園。

　　“實際上，最早設計‘國家重點風景名勝區(qū)’方案時，已規(guī)劃了各種類型的國家公園，包含此后各部委所報批的現(xiàn)有種類。部門之間的合作和協(xié)調總有不盡如人意的地方吧。”周雄告訴本刊記者。

　　在早期的國際交流中，外國專家曾疑惑我們的“國家風景名勝區(qū)”的定位，“我們解釋說，它就是中國國家公園，這個定位如今在國際上已達成共識。”周雄說。

　　誰在管理

　　《瞭望東方周刊》查閱聯(lián)合國教科文組織世界遺產中心名錄，發(fā)現(xiàn)在冊的中國世界遺產共有47處，其中有兩處的英文登記名為National Park（國家公園），分別為廬山和三清山。

　　而在由中國聯(lián)合國教科文組織全國委員會、住建部、國家文物局主管的中國世界遺產網上查詢，本刊記者發(fā)現(xiàn)，廬山的遺產名稱是“廬山風景名勝區(qū)”。

　　細微的差別中，蘊涵著中國特色的國家公園一段鮮為人知的歷史。

　　“1982年，國務院審批的第一批44處風景名勝區(qū)的名稱為‘國家重點風景名勝區(qū)’，其規(guī)劃配置都是按照國家公園體系設計的。后來在執(zhí)行中采取了折中方案，不過‘風景名勝區(qū)’的英文標示使用的是NationalPark Of China。”景觀地質專家、世界遺產申報組組長梁永寧告訴《瞭望東方周刊》。

　　新中國成立以來，已大致形成九大類自然和文化遺產地管理體系，其總面積占國土面積的近20%。在十八屆三中全會作出“建立國家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產地的管理權限，分散于相關部門和地方政府。

　　其中，風景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

　　這些部門中，與國家公園建設關系最密切的有三個：國家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因為在眾多類型的自然和文化遺產地當中，建立最早且依法而設的體系只有三類：自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、文物保護單位。

　　這也許就是不得不“折中”的緣由。“在九大類自然和文化遺產地管理體系中，含金量最高的兩塊牌子是‘國家級風景名勝區(qū)’和‘自然保護區(qū)’，這兩者是由國務院直接審批的。”梁永寧說。

　　“1982年第一批‘國家重點風景名勝區(qū)’中本應有45個景區(qū)，但后來沒有張家界，這是由于張家界屬于林業(yè)局管轄，而主管單位當時不愿放手。”中國公園協(xié)會副秘書長李亮告訴《瞭望東方周刊》。

　　北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎對本刊記者說，國家級風景名勝區(qū)的管理權主要還在當地政府手中，而其他公園系統(tǒng)的審批項目，用人權、管理權多集中在直屬部委。

　　“國家公園管理局”呼之欲出

　　如今中央明確提出建立國家公園體制，是否暗示著要解決多頭交叉、管理錯綜復雜的局面？畢竟，沒有中央級機構的管理認定，也就沒有部門理直氣壯地說：我們就是中國國家公園。